文/邱艳平

航空业作为现代交通运输的核心力量，其发展速度迅猛，但法律规制的滞后性却成为制约行业高质量发展的关键瓶颈。当前，我国在航空司法领域在多个关键领域面临制度性障碍，亟需借鉴国际先进经验，构建适应新型业态的现代化治理框架，以筑牢航空业高质量发展的法治根基。

目前，我们航空司法领域多维治理断层制约行业发展，具体表现有如下几个方面：

1.    通用航空安保

随着中国通用航空的快速发展，其安保问题日益凸显，但现行安保立法体系存在不足，难以有效应对通用航空的特殊性和新挑战。

通用航空的运行具有高度多样性，涵盖了农业、救援等多个领域，这使得监管难度显著增加。小型航空器虽然本身威胁较低，但存在被劫持或滥用的风险，如2010年美国国税局撞击事件所示。此外，无人机等新兴技术的出现带来了新的风险，例如爆炸物投放和对民航的干扰。

由于通用航空的特殊性，安保立法面临诸多挑战，难度倍增。从当前的立法体系来看，我国有关航空安保工作的相关规定与条文总体而言数量少，范围窄。一方面，《民用航空法》缺乏与安保直接相关的条文;另一方面，行政法规涉及安保的内容也较少，安保规章关于通用航空的内容也十分有限。此外，我国虽然颁布了《通用航空安全保卫规则》这一则针对通用航空安保工作的专门性政府文件，但是，就其架构和内容来看仍有很大不足，如规则是以航空器运营人为视角，缺乏对通用机场安保工作的规范。

2.    航空企业数据安全

航空企业数据安全的核心问题源于旅客信息的非法获取、泄露、买卖及诈骗等风险。随着民航业数字化发展，旅客数据(如身份信息、行程记录等)因涉及隐私与财产价值，成为不法分子的主要目标。非法获取行为通常通过技术漏洞或内部权限滥用实现，后续可能衍生诈骗或信息倒卖。而数据泄露则因信息流转链条过长(涉及航企、代理平台、政府部门等)，导致责任追溯困难。

当前我国航空数据治理存在四大短板，这些问题导致航企在应对数据泄露事件时权责模糊，旅客维权困难。一是缺乏体系化框架，数据管理分散，安全监测与应急响应能力薄弱。二是数据质量低，因来源复杂、标准不一，形成“数据孤岛”，阻碍跨部门共享。三是合规性不足，尽管《数据安全法》明确了重要数据保护要求，但航企在数据分类、安全审查等环节的执行仍不完善。四是隐私权与数据保护权的冲突，例如安检扫描、旅客信息跨境传输等场景中，比例原则的适用尚未细化。

3.    航空噪音治理

我国航空器噪音治理面临立法空白、监管乏力与救济不足三重困境。首先，现行《环境噪声污染防治法》未针对航空噪音设定具体标准，民航领域亦缺乏专项法规，导致执法缺乏明确依据。例如，航空器噪音监测标准与处罚条款模糊，超标行为常因“无法可依”而逃脱追责。其次，监管体系碎片化，环保部门权限有限，民航局侧重安全管理，噪音问题沦为“三不管”地带。实践中，机场周边居民投诉常因跨部门协调困难而久拖不决。此外，救济渠道单一，受害者仅能通过民事诉讼或行政申诉索赔，但举证难度大、赔偿标准低，难以震慑违规者。更严峻的是，经济高速发展下机场扩建与城市扩张矛盾加剧，北京、上海等枢纽机场屡因噪音引发群体抗议，暴露出法律滞后与社会治理的深层冲突。

4.    航空排放

在全球气候危机背景下，航空业可持续发展的重要性不言而喻。据统计，航空业二氧化碳排放量占全球二氧化碳排放量的2%-3%。为了更好地应对气候变化，尽快实现碳中和，包括国际组织、区域力量和各国政府等在内的各方正积极倡导航空业转型，力求实现绿色飞行。

从法律规制角度而言，航空排放与其他行业排放相比具有排放源不固定的特点，当其排放源和排放足迹均位于一国管辖范围之内时，对其法律规制较为简单，分歧不大，但是，当其排放源和排放足迹分处不同国家领空及公海上空等空域时，对于这种跨国界航空排放迸行法律规制则十分复杂，涉及不同国家，需要协调不同国家的利益和诉求，因而难度极高。

5.    人工智能时代航空器自主运行

我国航空器自主运行面临法律空白、监管滞后与责任模糊三重困境。首先，现行《民用航空法》及配套法规未明确人工智能在航空领域的法律地位，导致算法决策权责不清，如自主系统与飞行员指令冲突时缺乏处置依据。其次，监管体系依赖传统适航审定模式，难以应对算法黑箱、数据逃逸等新型风险，且缺乏动态监测机制，适航认证与运行监管脱节。此外，责任主体认定困难，弱人工智能阶段归责于开发者或运营商尚可操作，但强人工智能时代算法自主决策可能引发“主体性危机”，现行侵权责任框架难以覆盖。更严峻的是，技术标准与立法进程严重脱节，空客ATTOL等项目已进入测试阶段，而我国尚未建立算法透明度、数据安全等强制性国家标准，制约产业竞争力提升。

对此，我们可以借鉴域外经验，从国际规则的创新与制度的弹性中寻找解决之道。具体有如下几个方面：

1.    风险分级管控的动态监管机制

国际航空安全治理的核心突破在于确立差异化监管范式，其制度设计深刻体现了风险适配原则。该机制摒弃传统“一刀切”模式，转而根据航空活动的内在风险属性，构建弹性监管框架。一来，它通过科学评估航空器用途、运营规模及环境敏感度，将监管对象合理划分为不同风险等级。低风险活动(如超轻型飞机训练)适用简化程序，避免过度监管抑制行业活力;高风险场景(如大型公务机跨区运行)则匹配强化措施，从源头阻断安全隐患。根据风险分级，对监管资源精准配置。二来，它的监管标准并非静态固化，而是随威胁态势动态演进。欧盟机场分级制度即典型例证：当情报显示特定区域风险升级时，可即时启动强化检查程序;待威胁解除后恢复常规措施，避免监管僵化。这种灵活响应机制，既适应了安全需求的流动性，又为创新业态预留发展空间。

2.    多样化的航空数据安全治理

美国通过自愿报告系统(ASRS)鼓励航企共享安全数据，但法律体系分散，仅《加州隐私权利法案》对敏感信息(如地理位置)提供专项保护，联邦层面则因执法资源有限导致漏洞频现。欧盟则以GDPR为核心，构建“数据生命周期保护”体系，强调目的限制、最小必要原则和问责制，要求企业自证合规，违者面临高额罚款。其双轨制模式(法律强制+行业自律)尤其值得借鉴，例如通过“设计隐私”技术降低数据滥用风险。

3.    航空噪音规制

美国通过联邦立法、司法救济与经济杠杆构建了系统化治理体系。其核心经验有三：

一是联邦统一立法。1958年《联邦航空法》确立联邦政府对航空噪音的专属管辖权，取代地方分散管理，避免标准不一。例如，FAA制定全国性噪音分级标准，强制机场执行降噪程序。

二是司法保障权益。宪法第五修正案允许居民以“反向征用”起诉机场，最高法院判例明确“持续低空飞行构成对土地使用的实质侵害”，迫使机场承担赔偿责任。

三是经济调控手段。通过《机场噪声和能力法案》等将联邦资金与噪音合规挂钩，机场若擅自实施宵禁或超标运营，将失去补贴资格;同时设立“噪声兼容性规划”基金，资助隔音设施建设。这种“刚性约束+柔性激励”模式，既确保执法效力，又激发企业自主降噪动力。

4.    航空器自主运行规制

欧美通过“立法先行+沙盒监管”构建风险防控体系。美国FAA发布《自动驾驶系统路线图》，将AI系统划分为5个等级(辅助决策至完全自主)，对应差异化的适航标准;采用“性能导向”监管原则，要求算法决策可解释性必须达到NTSB事故调查标准。欧盟通过《人工智能法案》创设“高风险系统”清单，强制航空自主算法进行全周期备案，并建立监管沙盒允许企业实测中迭代合规方案。其核心经验在于：一是主体分级认定，弱AI作为工具适用产品责任，强AI阶段引入“电子人格”概念，要求运营商购买专项保险;二是构建算法审计制度，如空客Dragon Fly系统需定期提交决策逻辑白皮书;三是创新监管工具，德国采用“数字孪生”技术实时模拟自主系统行为，提前识别风险。这些制度在保障波音787自主着陆系统商用中成效显著。

综合域外经验与我国国情，提出如下几个优化我国航空司法的可行路径：

1.    立法体系化

针对航空器自主运行的特殊性，我国应加速制定和完善相关法律法规，努力构建由法律、法规、规章和规范性文件组成的多层次立法体系，填补上位法的空缺，并制定专门规章，最终目标是建立一套既符合国际标准又适应中国国情的通用航空安保法律体系。如，面对人工智能给航空司法带来的新兴冲击，我们应当明确人工智能系统在航空器运行中的法律地位和责任归属，界定不同等级人工智能系统的适航标准和监管要求。同时，可以参考国际经验，引入“电子人格”等概念，为强人工智能阶段的法律规制提供理论支撑。

2.    制度协同

我们可以加强航空、司法、数据安全等多部门之间的沟通协调，形成制度合力。在制度层面，应建立国家级跨部门协同机制，整合空管、公安、环保、网信等职能形成联防联控合力，重点破解低空安保盲区与噪音监管碎片化难题。同时，应当推动行业自律和社会监督，形成多元共治的良好局面。

3.    科技赋能

科技赋能是核心支撑，需构建智能监管中枢平台，融合空管雷达、环境传感与公共安全数据，实现对无人机入侵、噪声超标及高危行为的实时预警与动态干预。同时建立分层级区块链数据港，在确保生物特征等核心数据主权安全的前提下，有序推动航班动态等非敏感信息跨境流动，并为数据泄露提供可追溯的审计基础。

4.    司法专业化

司法升级聚焦争端解决机制革新，需构建分层审判体系。小额纠纷可以适用AI速裁，普通诉讼则可以引入专家陪审。对于群体性争议，可以由专项法庭集中审理。

4.    国际协同

中国应主导建立多边航空司法协同体系，重点突破跨境法律障碍。一方面，推动统一航空争端管辖规则，通过国际公约明确事故诉讼的优先管辖地，避免司法冲突。另一方面，推动建立跨境证据协同平台，制定黑匣子数据、航司记录等关键证据的标准化跨境调取流程。此外，我们可以联合国际组织设立航空司法人才库，为发展中国家培养专业法官，推广中国在无人机规制、碳排放归责等领域的司法经验。并通过管辖协同、证据共享、判决互认、能力共建四维联动，降低跨国航空诉讼成本，提升中国航空司法国际影响力。

中国航空司法正站在历史性跨越的关键节点。面对通用航空安保、数据安全、噪音治理、碳排放规制和人工智能应用等多维挑战，我们既要立足国情构建现代化治理体系，更要放眼全球参与规则重塑。通过立法体系化填补制度真空，制度协同打破部门壁垒，科技赋能提升监管效能，司法专业化保障公平正义，国际协同扩大制度话语权，中国完全有能力走出一条具有示范意义的航空法治创新之路。这不仅将为国内航空业高质量发展筑牢法治根基，更将为全球航空治理贡献中国智慧和中国方案，推动形成更加公平、高效、可持续的国际航空新秩序。让我们以法治为翼，助力中国航空业在新时代的蓝天中展翅翱翔。

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