文/畅会珏、赵晓东、倪济闻、陈沈良

碳排放权交易机制是落实我国“3060”双碳战略的核心政策工具之一，全国碳排放权交易市场(以下简称全国碳市场)自2021年7月16日启动以来发展势头良好、备受各界瞩目。截至2023年7月14日，全国碳市场碳排放配额(CEA)累计成交量2.399亿吨，累计成交金额110.3亿元人民币，是全球最大的现货碳市场，在双碳战略实施中发挥了重要的引领作用。我国金融管理部门相继出台了相关绿色贷款和碳排放金融支持工具。近年来我国绿色金融贷款不断增加，贷款质量持续提高。截止2023年二季度末绿色高速增长，本外币绿色贷款余额27.05万亿元，同比增长38.4%，高于各项贷款增速27.8个百分点，比年初增加5.45万亿元，占总贷款的占比为11.7%。其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为9.6和8.44万亿元，合计占绿色贷款的66.7%。

碳排放权交易是首次大规模引入市场手段解决环境治理问题的体制机制创新，但全国碳市场在法律体系建设方面还存在不少问题，尤其是碳排放权(碳配额)法律属性不明的问题，成为履约工作执行的核心障碍，并对司法冻结、碳金融发展等衍生出一系列负面影响。

目前的问题主要有：

1、当前，法律、经济、金融等各界对碳排放权的法律属性一直存在争议，从而导致现阶段履约工作困难、影响碳市场健康发展。目前，我国在司法实践上也存在不少问题，司法冻结与履约清缴顺位不明，导致部分企业无法完成碳配额履约。2023年2月，最高人民法院发布《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，明确了碳排放权交易、担保等过程中的处理原则，但对破产企业的清缴履约规则等特殊情况的执行仍暂未明确，具体的司法实践还在探索中。主要问题一是未明确冻结配额是否应优先用于清缴履约，存在将免费发放的配额用于企业债务清偿的风险;二是清缴履约义务在企业破产清算中的清偿顺序未明确，首个履约周期中未完成履约企业中已停产、破产的企业占到相当大的比例，未完成的清缴义务是否能作为债权申报以及作为何种债权申报均将关系到履约义务的落实，并影响其他类似企业履约行为，第一个履约周期中就存在停产企业卖出免费配额主观逃避履约的情形。碳配额在碳金融业务中的资产属性无法得到确认与保障。

2、碳配额权属不清晰，不利于碳金融的稳健发展。目前，全国各地、各试点碳市场、金融机构等纷纷开展基于碳排放权(碳配额)的各类碳金融创新活动，如碳质押、碳托管等，其主要依据是将碳排放权作为底层金融资产，基于其资产属性，或设立担保物权，或约定增值收益等。碳排放权的法律属性不清晰。根据《碳排放权交易管理办法》，能源企业可在碳市场上自由交易、转让其所持有的多余碳排放权并取得一定收益，因此，碳排放权的资产属性争议不大，但作为质物的金融属性存在一定争议。根据物权法定原则，由于碳排放权的性质仍未有定论，质押登记缺少物权效力。目前实际应用中是参照《民法典》，将碳排放权视为“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”，但过于粗略和模糊，不利于碳排放权质押融资业务大面积推广。

3、碳金融存在不规范操作，隐含较大金融风险。根据《碳排放权登记结算(武汉)有限责任公司课题组研究报告》显示，一方面，受制于碳配额的担保适用性不明，全国碳排放权注册登记结算机构目前无法受理基于碳配额设立的质押登记业务。而根据新闻报道不完全统计，宣称在中国人民银行动产融资登记系统等其他系统登记的全国碳排放配额质押贷款总额已达8亿元人民币，这些质押配额未经注册登记机构确权、标识和冻结，质押权人的合法权益始终无法得到有效保护，今后可能会造成较大金融风险隐患。另一方面，由于现行碳市场法律法规始终尚未确认碳配额的资产属性，企业所获得的碳配额能否顺利结转、是否存在限制使用等情况未可知，配额所有者的私有物权始终未能得到明确保障，导致部分金融机构持观望态度，一定程度上限制了碳金融市场的发展。

针对上述情况，提出下列建言：

1、尽快明确碳配额的金融资产属性。碳排放权是一种可转让的财产性权利，该权利包含占有、使用、收益和处分的权利，具有排他性和可支配性，可以看作“准”物权。同时，碳排放权既非所有权也非不动产用益物权。碳排放交易机制总量控制与交易所成立的前提，就是对碳配额权属的认定。只有将碳排放权认定为民事财产权利并予以保护，才能够充分发挥市场机制作用，否则将难以达到建立碳排放权交易市场的初衷，因此，国内部分学者主张可以依据《中华人民共和国民法典》第126条，将碳排放权认定为新型民事权利。从欧盟经验来看，比如法国《环境法典》第L229-15条将碳排放配额规定为专属性动产、奥地利等将碳排放配额视为财产权意义上的金融工具，这些都体现了对碳配额金融资产属性的认定与保护。建议尽快由国家层面制定完善相关法律法规，明确碳配额的资产属性和金融属性。另外，明确碳排放权资产以及其所对应的“绿色”债务为优先级，与存量资产及债务的处置与清偿的优先次序明确区分。以防止落后淘汰产能以绿色债名义获取宝贵资源，弥补本以退出市场的落后产能，堵住绿色贷款为落后产能买单的情况，减小绿色金融系统的外部风险。

2、待相关国家层面法律明确了碳配额的资产属性和金融属性后，碳市场交易登记部门要尽快出台相关规章，完善市场交易结算登记等基础设施;金融机构要建立相应的碳金融业务部门，培养引进人才，制定内部规章，推动碳质押、碳交易、碳投资等碳金融业务的稳健发展。

3、待确权法规出台后，司法部门应该尽快针对相关出台资产确权法规给予对应司法解释，以高效的指导市场尽快建立完善的审计、确权、登记、结算和清算等相关规则，为碳金融市场的健康发展奠定良好基础。

4、建议全国碳市场从上海能源环境交易所分拆出来，成立具有独立运作、具备金融交易功能的全国性证券金融交易所，归国家生态环境部和中国证监会的双重管理。

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