文/王忠全

目前各超大特大城市已经积极推动相关项目策划和建设工作。各地“平急两用”设施的“平”时用途与传统公共基础设施相近，如公园、体育场馆、宾馆酒店等，“急”时则可满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况发生后的应急隔离、临时安置、物资保障等需求。

目前，尚存在如下问题：

1、传统基础设施缺乏应急功能。传统基础设施建设主要考虑平时使用需求，而“平急两用”公共基础设施要求在平时和应急情况下都能发挥效能，从而有效提高使用效率和公共安全保障能力。超大特大城市人口规模大、城市分工细，遇到突发事件，更容易受到冲击，出现应急设施和能力不足、应急标准不足等问题。

2、上海市缺乏相关标准体系指导建设推进工作。目前上海公共基础设施的平急转换建设尚不够完善，在应急体系中未能被有效组织并发挥作用，其原因主要包括：缺乏明确的政策、机制对公共设施平急转换建设进行指导;缺乏对公共设施平急转换建设的总体规划和分类分级转换预案;缺乏科学的指导公共设施平急转换建设的规范、标准。在上海推进平急两用基础设施建设的过程中，其中一个要解决的问题就是需要建立与平急两用基础设施功能和上海地方社会发展特点相适应的建设和改造技术标准体系。

因此，建议：

1、依据城市专项规划提升“平急两用”基础设施布局管理

在上海人口密集的城市建成区推进平急设施建设，首先要符合《上海市城市总体规划(2017-2035)》有关城市韧性的原则和布局要求，在国土空间规划对韧性城市建设的战略引领和刚性约束作用下，将平急功能复合的要求纳入国土空间规划体系。深化完善国土空间总体规划相关内容，在国土空间详细规划及近期建设规划中按需编制有针对性的平急功能复合的韧性城市专项规划，并将依法批准的专项规划主要内容传导到详细规划。

2024年04月，自然资源部发布了《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》(以下简称《指引》)，要求加快完善“平急两用”公共基础设施，打造宜居、韧性、智慧城市。为保障“平急两用”公共基础设施项目落地实施，《指引》鼓励被列入“平急两用”公共基础设施建设城市名单的城市结合自身情况，开展相关政策探索创新，吸引多元主体参与项目建设与运营维护。

2022年9月，上海市应急局与市规划和自然资源局联合组织编制的《上海市综合防灾减灾规划(2022—2035年)》(以下简称《上海综合防灾规划》)对本市城市综合防灾安全韧性的统筹建设，提出了三级防灾分区综合防灾安全韧性建设要求。2023年09月，上海市自然灾害防治委员会编制发布了《上海市综合防灾安全韧性分区分级建设指南》(以下简称《指南》)。《指南》强调，要增强城市综合防灾安全布局功能，提升整体空间韧性，全力构建安全韧性、弹性适应的城市空间格局。强化综合防灾关键要素布局，提升大应急综合能力。完善空间规划衔接，落实城市综合防灾减灾部署。打造空间治理格局，提高社区、街区平灾转换的功能弹性。

在新增平急两用基础设施的建设工作推进中，首先要注重统筹新建增量与盘活存量。摸清可用建筑底数，对建筑设施资源进行系统性梳理与规划，结合关键灾害风险、潜在应急需求、防护人口规模等因素，测算平急转换的储备设施类型与数量;其二，要积极盘活城市低效和闲置资源，依法依规、因地制宜、按需改造，依据《上海综合防灾规划》布局要求，结合已有公共基础设施进行增加功能;其三，对于平急设施的新建，要依据“超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设项目清单管理”的要求推进。对于“清单管理”中明确不支持体育场馆、会展中心等单体大型建筑以及商品住宅、人才公寓等类型建筑纳入“平急两用”旅游居住设施规划建设的要求，其旨在引导更加理性和有效的规划和建设活动，避免资源的浪费和不合理的分配，促进更加合理和可持续的城市及社区发展。上海应通过制定总体平急设施建设规划，相关平急两用设施预案统筹管理，落实清单管理要求，引导项目规划和建设更加符合上海实际需求和发展目标，避免盲目建设和重复建设，从而实现资源的有效利用和优化配置。

已经发布的这些规划、指引、指南作为有效防范化解重大风险，切实增强城市综合防灾减灾能力，保障城市运行安全的基础性文件，为平急设施的专项规划编制奠定了良好的基础，也为平急设施的分类划定了协调统一的方案。

2、依托城市重点公共基础设施和社区服务设施对平急两用设施进行分类

在上海这座超大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，实施分类中采用区分市重点设施与社区服务设施的分类方法，在各个行业和重点防灾领域都可与上海市防灾规划相协调。

依据《上海市综合防灾减灾规划(2022—2035年)》(以下简称：上海市防灾规划)，上海这座超大城市的安全韧性核心能力的保证，首先是确保一级防灾分区综合防灾安全韧性核心能力，包含：灾害综合监测预警、市域疏散救援干道、中长期应急避难安置、骨干应急救援力量、市级应急物资保障、综合应急医疗救治、骨干科普教育基地等方面。

社区型服务设施是城市基础设施的毛细血管和终端站点，是承担量大面广社会基础服务功能的底层基础设施。2024年01月，国家发改委、住建部、自然资源部联合发布了《城市社区嵌入式服务设施建设导则(试行)》(以下简称《社区服务设施导则》)，对开展城市社区嵌入式服务设施项目建设提出了具体要求和标准。以街道辖区范围和社区为单元统筹项目规划、建设、服务、管理。

针对社区嵌入式服务综合体，多种建设模式创新结合，打造社区型平急两用设施，提高上海市居民街区应急能力。譬如：依托中等规模的社区综合体建设“社区联合”型应急救助及物资储备中心。针对功能较单一的服务设施，包括养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐、家政便民、健康服务、体育健身、文化休闲、儿童游憩等一种或多种服务功能的设施，可以依托临近的社区综合体配合建设部分配合型“物资存储”功能，为临近社区综合体应急配送蔬菜、米面油等生活及医疗物资。或者提供应急处置场地及管理功能，依托社区综合体及周边单一功能社区服务设施，共同建立平急两用社区服务设施群及服务网络。充分发挥社区中的设施功能，可以配合实现应急状态下餐饮食品、医疗救助、转运物流及应急居住四类社区应急处置功能中心。同时，平急两用的社区型服务设施在应急知识培训和宣传教育工作方面也成为最前沿的窗口和培训基地。可以依托其开展平急两用设施功能及应急管理培训，开展应急处置知识宣传教育工作。

3、上海平急基础设施建设转换技术标准体系建议

明确建设目标与需求：基于上海市的城市特点、发展需求和潜在风险，结合上海实际制定标准，明确“平急两用”公共基础设施的建设目标和具体需求，如防汛、防疫、应急物资保障等，与超大城市治理风险和应急保障特点的协同统一。

制定地方标准框架：结合各地的指南和技术导则，一般采用“1+3”模式(包括杭州和成都的相关标准)，即制定一个总控的指南以及若干专项的技术导则，构建了以1个建设指南为统揽、3个配套导则为支撑的“1+3”建设标准体系，确保建设规范、转换及时、功能适用。此标准框架在上海市制定“平急两用”公共基础设施建设地方标准时可以借鉴。总体框架，包括布局、选址、规划、功能配置、配套设施、平急转换等方面的共性技术要求。专项技术导则则可以依据不同行业和不同设施类型来分别制定。

1)依据不同行业应急设施的特点与应急功能进行转换标准编制

不同行业应急设施有不同的特点与应急功能，典型的设施如应急医疗隔离点，应急物资储备点，应急人员安置点，以及应急防洪调蓄点。例如，2023年08月上海市水务局编制发布了《上海市平急两用雨水调蓄设施规划设计导则》。在这个导则文件中，针对雨水调蓄设施的分类类型、应用要点、设计要点、运营管理都给出明确的要求和建议。

2)平急两用基础设施验收与运维标准

目前各地出台的相关技术标准，大多是规划设计标准，主要针对新建及改造的项目。其实在“平急两用”公共基础设施建设项目推进过程中，与不同类型设施建设相对应的还需要项目验收相关标准，满足技术支撑保障，完善建设标准体系。浙江省住房和城乡建设厅出台的《平急两用建筑验收导则(试行)》针对旅游居住建筑与应急医疗服务店类型的设施，从选址与总平、建筑、结构、给排水、空调通风、电气、智能化、医用气体等功能配置多个方面对平急两用设施建设的验收进行了全面规定。

3)平急两用设施应急处置通信与信息管理技术标准

平急两用设施投入应急转换后，应作为事件情况或灾情的监测预警网点，加强“应急”信息管理。一要加强外部条件监测预警。加强突发事件监测预警基础建设，健全信息预警制度，完善应急监测保障机制，确保信息监测网络全覆盖。二、监测本级设施网点及覆盖下属防灾区内社区情况动态。重点加强对事件处置情况、物资保障、交通条件等变动情况的监控。及时发出预警信息，并做好各项应急处置准备工作。三、明确相关的信息支撑，可与目前已有的应急信息平台、优化信息资源对接和配置，保证监测预警信息化水平。应急情况下，启动事件灾情监测预警日报告制度，全面准确掌握事件及周边区域动态，做好信息预测预警管理使用工作。

4)平急两用设施标志标识统一标准

平急两用基础设施要统一标志和标识，建立统一规范使用名称和标识。针对不同等级的设施，采用不同的标识，针对不同行业的设施，采用协调统一又有所区别的名称。上海各防灾分区应急设施标识可以参照已有应急避难场所标识相关标准进行分类规范管理(实例见下图所示)，可以区分为主标识，设施标识、指示标识等，做到图形符号规范、中英文名称标识清晰、配色及组合符合规范。

4、多种维保模式创新结合，保障设施全生命周期的管理和维护

如何做好设施平时的维护保养和全生命周期管理，提升转换运行效率，确保设施“平时用得着”“急时用得上”，保障“急时”各项设施实现高效、有序运转，就成为保障设施的一项重要工作内容。通过建立包括规划建设、施工验收、运维转换等在内的全生命周期管理制度，以顺畅转换和质量安全为核心，建设管理信息系统平台，形成“设施分布一张图、启用次序一张表”。

1)在“平急两用”基础设施应急功能的日常维护实行分类管理

对于城市重点公共基础设施的维护，建议其保养单位由国有企业担当主要角色。城市重点公共基础设施的应急保障能力属于一级防灾区的核心能力，由国企作为维护保养单位，进一步提高上海高质量应急保障能力，也符合国有企业承担城市民生保障、维持稳定和安全性的功能职责定位。

对于社区服务设施的维护，建议由平时运营的企业单位来承担。一方面社区型设施的体量比较小，转换功能比较简单，维护专业性难度不高，可以由一般企业来完成。另一方面社区型设施分布点广泛，由平时运营单位维护也降低成本。一个一级防灾区内的重点基础设施维护单位，可以覆盖下属二级防灾区的社区型设施维护检查指导工作，按照相关标准和管理要求，定期检查巡查，确保维护保养质量。

5、结合设施建设及平时运营，为平急两用维保提供经费支持。一是在公共基础设施的平时运营收益中预留一部分用于应急转换和维保。二是在平急设施建设、城市更新改造工程中，为公共基础设施的维护列支专项经费。三是应急预案及应急物资经费中预留相应经费用于设施维保工作。

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